劉云山：領導干部要提高法治思維

    中央黨校2014年秋季學期第二批進修班開學，正值黨的十八屆四中全會閉幕不久。學習貫徹全會精神，是當前和今后一個時期全黨全國的一項重 大政治任務。習近平總書記在十八屆四中全會第二次全體會議上對貫徹落實全會精神提出明確要求，特別強調要發揮好各級黨組織和廣大黨員干部在依法治國中的重 要作用；強調各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，要對法律懷有敬畏之心，不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、維護穩定的能 力；強調要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要依據。這些要求歸結起來就 是，領導干部要帶頭學習法律、帶頭敬畏法律、帶頭遵守法律、帶頭依法辦事。這里，我圍繞學習貫徹《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和習 近平總書記重要講話精神，重點就領導干部做學法尊法守法用法的模范，談幾點認識和體會。

    一、領導干部帶頭學法尊法守法用法是全面推進依法治國的關鍵所在

    全面推進依法治國，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。要把法治中國建設的藍圖和綱領落到實處，需要全黨全社會共同努力，關鍵在于各級領 導干部的態度、決心和行動。應當看到，領導干部是我們黨執政的骨干力量、中堅力量，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，在法治軌道上促 進改革發展、維護社會穩定，要靠領導干部去組織、去推動，需要領導干部的法治意識、法治素養有一個大的提升；領導干部負有保障法律實施、法律執行的基本職 責，能不能推動和確保秉公執法、公正司法，直接關系到法治權威的樹立，關系到法治秩序的形成和法治建設的成效；領導干部是法治實踐的引領者、示范者，自身 帶頭了、做好了，就能以上率下，帶動全體人民弘揚法治精神，積極投身法治中國建設。

    從總體上講，當前黨員干部法治觀念在不斷增強，依法辦事能力也在不斷提高，但與全面推進依法治國的要求還存在著不適應、不符合的問題，領導 干部不懂法、不敬法、不守法的現象依然存在。一些領導干部法治意識淡薄，人治思想、長官意志嚴重，以言代法、以權壓法，凡事自己說了算，腦子里沒有法律這 根弦。有的認為依法辦事條條框框多、束縛手腳，只要能辦成事，什么辦法都可以用；有的把法律當擺設，不履行法定職責，使一些法律法規變成一紙空文；有的目 無法紀、濫用權力，知法犯法、徇私枉法，隨意插手司法案件，辦關系案、人情案、金錢案，群眾反映強烈。解決領導干部法治意識、法治能力不強的問題，已經成 為完善國家治理、推進法治建設必須抓好的緊迫任務。

    當今時代是法治時代，黨領導全面推進依法治國，領導干部帶頭學法尊法守法用法是題中應有之義。領導干部是否稱職，很重要的一個方面就是看有 沒有法治意識、具不具備法治能力、能不能堅持依法辦事。這就需要各級領導干部順應時代要求，帶頭學法尊法守法用法，努力做法治型領導干部。在學法上，應當 更加全面深入，做到先學一步、高出一籌；在尊法上，應當更加堅定自覺，真正內化于心、外化于行；在守法上，應當更加嚴格自律，時時處處以憲法法律為準繩； 在用法上，應當更加積極主動，養成遇事找法、辦事依法、解決問題靠法的行為習慣，以自己的模范行動，帶動全社會樹立對法治的信仰，匯聚起建設法治中國的強 大力量。

    二、領導干部要帶頭樹立和弘揚社會主義法治理念、法治精神

    法治理念、法治精神是法治的靈魂，涉及法治的根本性質，涉及法治建設走什么道路、把握什么原則、朝著什么方向前進等基本問題。領導干部做學法尊法守法用法的模范，首先要牢固樹立和帶頭弘揚社會主義法治理念、法治精神，在事關根本的重大問題上保持清醒認識。

    一是增強走中國特色社會主義法治道路的自覺性堅定性。一個國家走什么樣的法治道路、建設什么樣的法治體系，取決于這個國家的根本性質、基本 國情和文化傳統。全會鮮明提出堅定不移走中國特色社會主義法治道路，深刻闡明“五個堅持”的基本原則，為推進法治建設確立了總遵循、總依據。中國特色社會 主義法治道路是社會主義法治建設成就和經驗的集中體現，是中國特色社會主義道路的重要內容，反映了中國特色社會主義制度的本質要求。全會闡明中國特色社會 主義法治道路，就是要把我們的法治綱領更鮮明地立起來，把我們的法治旗幟更高地舉起來，向全社會釋放正確而又明確的信號。這就要求各級領導干部在堅持中國 特色社會主義法治道路上保持高度自信和堅強定力。要深刻認識中國特色社會主義法治道路是建設社會主義法治國家的唯一正確道路，深刻認識這條道路的豐富內涵 和核心要義，深刻認識這條道路的獨特價值和政治優勢，做到虔誠而執著、至信而深厚，不被雜音噪音所惑，決不搞全盤西化、照搬照抄。

    二是增強在黨的領導下全面推進依法治國的自覺性堅定性。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。黨的領導和 法治的關系是法治建設的核心問題，是否堅持黨的領導是區分中國法治道路和西方法治模式的分水嶺。各級領導干部在黨的領導和法治關系這個核心問題上一定要保 持清醒，深刻認識黨的領導與人民當家作主、依法治國有機統一，在堅持黨的領導問題上任何時候都不能有絲毫含糊和動搖；深刻認識我們發展的民主是黨領導人民 當家作主的社會主義民主，不是西方所謂的“憲政民主”，從而劃清社會主義民主與資本主義民主的界限；深刻認識全面推進依法治國必須堅持黨的領導，而決不是 削弱黨的領導，切實把黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法貫穿到法治建設全過程，把全會《決定》提出的“三統一”、“四善于”要求落實到法治建設各 方面。

    三是增強法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民的自覺性堅定性。我們黨是全心全意為人民服務的馬克思主義政黨，我們國家是人民當 家作主的社會主義國家，我們的憲法法律是人民意志的集中體現，保證人民在全面推進依法治國中的主體地位是中國特色社會主義法治區別于資本主義法治的根本特 征。全會《決定》明確指出，人民是依法治國的主體和力量源泉，全面推進依法治國，必須堅持人民主體地位，真正做到法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、 保護人民。這就要求各級領導干部牢牢把握人民在法治建設中的主體地位，深刻認識我們的法治是保障人民權利和自由、規范人們行為的，是為最廣大人民服務而不 是為少數人服務的，切實把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到法治建設各方面；深刻認識人民權益靠法律保護、法律權威靠人民維 護，應充分調動人民群眾投身依法治國實踐的積極性主動性，引導人們都來做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。

    四是增強堅持憲法法律至上、法律面前人人平等的自覺性堅定性。倡導法治、厲行法治，說到底還是要突出法的地位、強化法的作用，真正使法律法 規成為社會生活的規范和人們行為的準繩。憲法是國家的根本法，法律是治國之重器，只有把憲法法律的權威立起來，才能使法治的力量強起來。全會《決定》明確 提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。這就要求各級領導干部堅定不移堅持憲法法律至上，深刻認識憲法法律是黨和人民意 志的根本體現，維護憲法法律權威和尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的權威和尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民意志的實現，從而敬畏憲法法律，牢固樹立 對社會主義法治的信仰；深刻認識平等是社會主義法律的基本屬性，是社會主義法治的基本要求，無論職務高低、權力大小、貢獻多少，都沒有超越憲法法律的特 權，都沒有法外之地、法外之人，都不能搞法不責眾、法外開恩，始終堅持法律面前人人平等，牢記法律紅線不可觸、法律底線不可越，自覺依照憲法法律行使權力 和權利、履行職責和義務。

    五是增強堅持依法治國和以德治國相結合的自覺性堅定性。法律是成文的道德，道德是內心的法律。法律和道德，一個寫在法典上，一個寫在人心 里，兩者相輔相成、相互促進，共同發揮著規范社會行為、調節社會關系、維護社會秩序的重要作用�？梢哉f，法治與德治猶如車之兩輪、鳥之兩翼，并行不悖、缺 一不可。很難想象，一個缺乏道德責任感、缺乏向上向善精神的社會，能夠培育出遵守規矩、遵守法治的社會環境。各級領導干部要深刻認識法治和德治的辯證關 系，強化一手抓法治、一手抓德治的意識，大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統美德，更好地以道德滋養法治精神，為依法治國創造良好人文環境。要堅持 身教重于言教，切實加強個人品德修養，按照共產黨人的道德標準從政、為官、做人，以自己的人格魅力引領社會風尚、培育法治文化。

    三、領導干部要不斷提高法治思維和依法辦事能力

    法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。領導干部帶頭學法尊法守法用法，重在付諸實踐、知行合一，切實把法治理念和法治精神體現到工作實踐之中，不斷提高運用法治思維、法治方式解決問題的能力。

    第一，要善于運用法治思維和法治方式想問題、作決策。在全面推進依法治國大背景下干工作、作決策，必然受到嚴格的法律約束。如果沒有法治思 維，不養成依法辦事的習慣，科學決策、民主決策就無法落實。現在，各方面都在講新常態，新常態就要有新觀念，而新觀念的一個重要方面就是樹立法治思維�，F 實中，一些領導干部拍腦袋決策，一些地方重大項目盲目上馬，常常留下半拉子工程、爛尾工程，還有的決策違背公共利益，導致內幕交易。出現這些問題，一個重 要原因是違背依法決策的原則，沒有遵循基本的法定程序。法律不是點綴，更不是累贅，而是有效決策、正確決策的基本保障。這就要求領導干部每作一項決策，都 要認真想一想是否有權決策、有多大權限決策，想一想決策的法律依據是什么、法定程序是什么、法律責任是什么。全會《決定》提出健全依法決策機制，把公眾參 與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，這必將對領導干部養成依法 決策、依法辦事的習慣產生積極推動作用。

    第二，要善于運用法治思維和法治方式深化改革、促進發展。法治是改革的壓艙石、發展的助推器，很大程度上決定著改革的命運、發展的成敗。隨 著改革進入攻堅期、深水區，觸及的深層次問題增多，各種風險和挑戰增多。改革能不能健康有序、行穩致遠，越來越取決于法治體系是否健全，取決于厲行法治是 否有力�？梢哉f，在法治軌道上推進改革，更加重視發揮法治的引領和規范作用，是新形勢下全面深化改革的鮮明特點。這就要求各級領導干部深刻認識法治對于全 面深化改革的特殊重要意義，自覺在法治基礎上凝聚改革共識，善于用法治方式化解改革風險，使各項改革舉措做到于法有據。對實踐證明行之有效的改革成果，要 及時以法律形式固化下來；對實踐條件還不成熟、需要先行先試的改革舉措，要按照法定程序作出授權；對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止，確保改 革在法治框架內運行。

    第三，要善于運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩定。當前，我國經濟社會正處在深刻變革之中，一方面，利益主體越來越多元，平衡社會利 益、調節社會關系、規范社會行為的難度越來越大；另一方面，人們的公平意識、民主意識、權利意識不斷增強，對各項工作公正性、透明度的要求越來越高。這些 都迫切需要我們更加注重運用法治方式來解決問題。在現實中，一些領導干部存在“搞定就是穩定、擺平就是水平”等觀念，遇到問題動輒采取高壓手段、進行強制 處置，不但沒有化解矛盾反而激化了矛盾。各級領導干部要積極適應治理能力現代化的新要求，進一步強化法治在維護群眾權益、調處利益關系中的權威地位，強化 法治在化解社會矛盾、維護和諧穩定中的保障作用，積極推進多層次多領域的依法治理，不斷提高社會治理的法治化水平。要善于引導群眾理性合法地表達利益訴 求，始終堅持依法辦事，切實解決好“花錢買平安”、息事寧人的問題，解決好信訪不信法、信鬧不信法、信錢不信法、信權不信法的問題。

    第四，要善于運用法治思維和法治方式從嚴管黨治黨。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度。全會《決定》明確提出，黨內法規既是管黨治 黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障；依法執政既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨規黨紀管黨治黨。我們黨是一個擁有8600多 萬黨員的大黨，又處在治國理政的領導核心地位，只有自身確立起嚴格的制度、嚴明的紀律，才能把黨建設好、管理好，也才能引導全社會遵守規范、踐行法治。這 就需要進一步強化依規依紀管黨治黨的意識，堅持以黨章為根本，注重與國家法律相銜接，完善黨內法規制度體系，提高黨內法規執行力，切實解決好管黨治黨失之 于寬、失之于軟的問題。特別要強調，我們黨是先鋒隊，黨員干部是先進分子，這就意味著黨規黨紀要嚴于國家法律，對黨員干部的要求要嚴于普通公民。作為領導 干部，在遵守黨規黨紀上更要嚴上加嚴，受更多的約束、負更重的責任、有更大的擔當。只有這樣，才能把依規管黨治黨、從嚴管黨治黨的要求落到實處，把我們黨 建設得更加堅強有力。

    四、領導干部要堅持依法用權、自覺接受監督

    領導干部帶頭守法用法，關鍵看能否處理好權和法的關系，做到依法用權、秉公用權、廉潔用權。這是對領導干部法治素養最經常、最直接、最現實的考驗，也是衡量國家法治水平的一個重要標志。

    第一，依法用權，前提是把握好權力邊界。各級領導干部手中都有一定的權力，但這個權力不是個人的而是黨和人民賦予的，不是無限的而是受黨紀 國法約束的。權力是一把雙刃劍，關鍵是要正確對待權力，把握好權力邊界�，F實當中，有的人一旦當了官，手里有了權，就昏昏然、飄飄然，搞不清“我是誰”， 心中無黨紀、眼里無國法，忘乎所以、為所欲為，“天是王大，我是王二”，結果導致身敗名裂。全會《決定》對依法設定權力、規范權力、行使權力作出一系列明 確規定，強調要規范和約束公權力，防止權力濫用。領導干部堅持依法用權，重要的是把握好“法定職權必須為、法無授權不可為”的基本要求，自覺在法律約束下 用權，在制度籠子里用權。一方面，要按照法律規定切實履行分內職責，勇于負責、敢于擔當，克服懶政、怠政，杜絕為官不為；另一方面，要嚴守權力邊界，按照 權力清單用權、按照法定界限用權，堅決防止亂作為、濫作為，防止利用權力設租、尋租。

    第二，依法用權，必須堅持公平公正。公平公正是法治的生命線，也是為官之本、用權之要�，F在，群眾反映強烈的一個突出問題，就是一些領導干 部用權不公、以權謀私，不該插手的亂插手，損害群眾利益，破壞法治秩序。應當十分明確，權力姓公不姓私，用權就要秉公無私，讓公正的陽光普照人心。如果把 公權異化為私權，權力就會腐化變質，公平正義就無從談起。各級領導干部一定要樹立正確的權力觀，處理好情與法、利與法、權與法的關系，切實做到公正用權、 公平處事，不因私利拋公義、不因私誼廢公事，堅決反對以權謀私、假公濟私。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，司法的本質就是公平正義，形象地說就是 法官帽徽上的天平，這個法律的天平任何時候都不能傾斜。各級領導干部要旗幟鮮明地支持執法、司法機關依法依章行使職權，不做利用權力干預執法、司法的事 情，真正讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。全會《決定》明確提出建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度， 這是保證領導干部秉公用權、保證司法公正的重要制度，一定要嚴格貫徹執行。

    第三，依法用權，還要自覺接受監督。有權必有責，用權受監督，違法要追究，這是天經地義、理所當然的事情。權力一旦失去監督，就會導致權力 濫用甚至滋生腐敗。領導干部使用權力，當然要接受黨和人民監督，不想接受監督的人，不能自覺接受監督的人，覺得接受黨和人民監督很不舒服的人，不具備當領 導干部的起碼素質。公開才有公平，透明才會清明。全會《決定》明確提出全面推進政務公開，堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、 管理公開、服務公開、結果公開。這是強化對權力制約和監督的重要舉措，是對領導干部堅持依法用權、正確行使權力的重要要求。各級領導干部一定要提高認識、 轉變觀念，習慣于在“聚光燈”下行使權力，習慣于在“放大鏡”下開展工作，自覺接受社會各方面的監督，堅決克服設障逃避監督的行為，堅決防止人為暗箱操作 的現象，確保權力在陽光下運行。

    五、領導干部要自覺擔負起學習貫徹全會精神、全面推進依法治國的重要責任

    落實全會精神、全面推進依法治國，是全黨全社會的共同責任，領導干部更是義不容辭。一定要按照習近平總書記要求，以高度的政治自覺和行動自覺，帶頭抓好全會精神的學習貫徹，抓好依法治國各項任務的落實，把全面推進依法治國的職責履行好。

    學習領會好全會精神，是貫徹落實好全會精神的重要前提。各級領導干部一定要在學習上狠下功夫，堅持原原本本地學，原汁原味地學，把全會《決 定》和習近平總書記在全會上的重要講話對照起來學，注重學原著、讀原文、悟原理，努力做到全面深入、融會貫通。要通過學習，充分認識全面推進依法治國的重 大意義，深入把握全會提出的一系列重大理論觀點、重大政策舉措，深刻把握全面推進依法治國對領導干部提出的新要求，切忌大而化之、淺嘗輒止，真正把思想和 行動統一到全會精神上來。

    一分部署、九分落實。全會《決定》圍繞全面推進依法治國，確定6個方面重點任務，提出180多項重大舉措，涵蓋國家和社會生活各個領域各個 方面，有許多是創新之舉，這就需要各級領導干部圍繞法治建設各項任務，狠抓工作落實。要深入調查研究，積極建言獻策，為全面推進依法治國貢獻自己的智慧。 要注意結合各自的工作，拿出具體管用的措施和辦法，積極推動解決法治建設實踐中遇到的各種問題。特別要認真思考如何使各項工作與依法治國、依法執政、依法 行政共同推進的要求相適應，與法治國家、法治政府、法治社會一體建設的要求相符合，從而更好地履行自己的應盡之責。

    全面推進依法治國，必須營造全民學法尊法守法用法的良好社會環境。這就需要各級領導干部不僅要自覺學習法律、遵守法律，而且要高揚憲法法律 的旗幟，積極推動法治社會建設。要切實肩負起普法宣傳、法治教育的責任，注意深入基層、深入群眾，利用各種時機、各種場合，宣講憲法法律、普及法治知識， 帶領群眾一道學法尊法守法用法。要旗幟鮮明捍衛憲法法律，對各種詆毀我國憲法法律的錯誤言論要敢于批駁，對一切違反憲法法律的現象要敢于糾正，堅決維護社 會主義法治的權威和尊嚴。要大力倡導和培育法治文化，積極參與群眾性法治文化活動，推動法治文化進機關、進校園、進企業、進農村、進社區，共同營造守法光 榮、違法可恥的良好社會氛圍。

    （本文系中共中央政治局常委、中央書記處書記、中央黨校校長劉云山2014年11月14日在中央黨校2014年秋季學期第二批進修班開學典禮上的講話，發表時有刪節）